城镇化深入发展步入关键期

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2019-12-18

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　　近日，《国家新型城镇化规划》发布，国家发展改革委发展规划司副司长陈亚军在接受媒体采访时表示，我国已进入全面建成小康社会的决定性阶段，正处于经济转型升级、加快推进社会主义现代化的重要时期，也处于城镇化深入发展的关键时期。在这样一个十分关键的路口，必须对城镇化进行科学谋划、系统部署，努力走出一条中国特色、科学发展的新型城镇化道路。陈亚军表示，接下来，有关部门将出台户籍、土地、资金、住房、基本公共服务等方面的配套政策和促进中小城市特别是中西部地区中小城市发展的支持政策。同时，围绕建立农业转移人口市民化成本分担机制、多元化可持续的城镇化投融资机制、降低行政成本的设市模式、改革完善农村宅基地制度，在不同区域开展不同层级、不同类型的试点。
    一部“独特”的《规划》
    问：这是党中央、国务院颁布的第一部城镇化规划，可谓意义重大，为什么要编制这样一个规划？
    答：我国已进入全面建成小康社会的决定性阶段，正处于经济转型升级、加快推进社会主义现代化的重要时期，也处于城镇化深入发展的关键时期。
    改革开放30多年来，我国城镇人口由1.7亿增加到7.3亿，增加的城镇人口比整个欧盟的全部人口还要多，取得的成就举世瞩目。但其中也积累了很多矛盾和问题，大量农民工及随迁家属难以融入城市社会，城镇用地粗放低效，城镇规模结构和布局不合理，城市病日益突出等问题，这已经严重影响到城镇化的健康发展。
    我国城镇化率已经超过50%，正经历由传统农业社会向现代城市社会的快速转变，如果城镇化目标正确、方向对头，能够走出一条新路，将有利于保持经济持续健康发展，加快产业转型升级，更好地解决农业农村农民问题，有力推动区域协调发展，促进社会全面进步。如果方向出现偏差，可能会引发一系列问题，这方面拉美国家有着惨痛的教训。
    在这样一个十分关键的路口，必须对城镇化进行科学谋划、系统部署，确保走出一条中国特色、科学发展的新型城镇化道路，因此，制定国家新型城镇化规划至为关键。《规划》按照走中国特色新型城镇化道路、全面提高城镇化质量的新要求，明确未来城镇化发展路径、主要目标和战略任务，统筹相关领域制度和政策创新，是指导全国城镇化健康发展的宏观性、战略性、基础性规划。
    问：《规划》几经修改终于出台，其中难点和亮点是什么？
    答：《规划》起草可以追溯到2010年10月27日发布的《中共中央关于国民经济和社会发展十二五规划的建议》，该建议明确提出要“科学制定城镇化发展规划”。从2010年底国家开始准备《规划》编制的前期工作，直到今年3月，党中央、国务院正式发布《规划》，之所以耗时三年多，其中既有城镇化涉及面广，部门、地方间协调任务重的原因，更重要的是，这个规划具有一些独特之处：
    ——这是个正本清源的规划，核心是以人为本。城镇化的主体是人，根本目的是为了人。过去对这一点重视不够，带来了很多问题。《规划》回归人口城镇化的本质，把以人为本作为新型城镇化的首要特征，战略任务安排充分考虑到人的需求：推进农业转移人口市民化是为了逐步解决2.34亿农民工及其家属在城镇落户和享受基本公共服务的问题，优化城镇化布局是为了合理安排到2020年8.5亿左右城镇人口在国土空间上的分布，提高城市可持续发展能力是为了提高城镇居民的生产生活水平，推进城乡发展一体化是为了促使全体居民共享城镇化、现代化建设成果。
    ——这是个转型发展的规划，关键是提升质量。当前，我国城镇化正处于一个历史性关键时期，对经济社会发展的影响更加深远，所面临的内外部环境更加复杂，传统的速度型城镇化难以为继，城镇化转型发展、提升质量势在必行。正是基于这种认识，《规划》摒弃了扩张式、速度型城镇化，紧紧围绕全面提升城镇化质量、加快转变城镇化发展方式，进行谋篇布局，始终坚持中国特色新型城镇化道路，以此统领全篇。
    ——这是个改革创新的规划，重在突破制度障碍。城镇化要转型发展，离不开体制机制改革，离不开政策举措创新，以改革的红利释放发展的潜力。《规划》对改革完善体制机制进行了专门部署，涉及人口管理制度、土地管理制度、资金保障机制、城镇住房制度、生态环境保护制度和行政区划创新等方面，内容颇为丰富，是规划的重点。对于目前还没有达成完全共识的，还需要深入研究解决的难点问题，采取试点示范的方式推进，这也充分体现了加强顶层设计和摸着石头过河相结合的改革原则。
    围绕“人”谋篇布局
    问：《规划》制定的城镇化目标为2020年常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右，这个目标是基于什么提出的？
    答：采取两个城镇化率的指标，是由中国特殊的城乡二元体制造成的。城乡二元结构是普遍存在的，而由户籍制度造成的城乡二元体制却是中国独有的。常住人口的城镇化率是国际上通用的指标，为便于与国际比较，我们采纳了这一指标。经过多年快速城镇化的发展，我们预计未来城镇化率会有所减缓，预计每年的城镇化率为0.9%左右，因此我们设置了60%左右的目标。
    由于常住人口的城镇化率不能客观反映出中国城镇化率的真实情况，所以我们又设置了户籍人口城镇化率这一指标。根据有关统计2012年户籍人口的城镇化率比常住人口的城镇化率低17个百分点左右，那么到2020年在户籍人口城镇化率达到45%左右之后，户籍人口城镇化率和常住人口城镇化率差15%，也即实现了二者差距缩小2个百分点左右的任务。那么户籍人口城镇化率达到45%的目标如何实现？经过测算，这需要实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。尽管这一目标实现起来难度很大，但目前需要市民化的存量农民工有2.34亿，以及每年新增的1000万左右农民工以及随迁家属，未来需要市民化的农业转移人口有3亿左右。即便是实现了1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户的目标，还有2/3的人口需要提供基本公共服务。
    问：该如何理解《规划》中体现的“人的城镇化”核心思想？
    答：城镇化的本质和核心是人的城镇化。过去的城镇化对此重视不够，由此产生了农民工漂在城市、重地轻人等一系列问题。规划在指导思想中确立了以人的城镇化为核心的理念，将以人为本作为首要原则，目标和指标部分围绕着“人”进行设计，4大战略任务也是为了满足“人”的需求。《规划》全篇从现状问题到未来方向再到战略任务，都是围绕“人”进行谋篇布局。
    以人的城镇化为核心，首要任务就是逐渐解决进入城市的大量农民工融入城市的问题。《规划》将从两条路径平衡推进人的城镇化。一是放开户籍限制。核心指标就是到2020年要使1亿左右的农业转移人口在城镇落户。《规划》在户籍改革方面做了巨大突破，把大中小城市的标准根据落户的需要进行了调整。二是对于未落户人员，通过建立流动人口的居住证制度等形式，使基本公共服务的提供和居住年限挂钩，使没有落户的转移人口也能够逐步享有城镇的基本公共服务。按照这一思路，《规划》设定了5项基本公共服务，包括子女教育、就业创业服务体系、社会保障、基本医疗和保障性住房。
    以城市群为主体形态
    问：从总体来看，未来城镇化布局的主要思路是怎么样的？
    答：到2020年，中国城镇总人口将达到8.5亿，到更长时间，可能达到顶峰的10亿左右。合理安排这些人口在东中西部地区、大中小城市和小城镇的分布，关乎人口资源环境的协调，关乎现代化建设大局。
    《规划》提出以城市群为主体形态，优化城镇化布局和形态。这是符合世界态势和我国实际的。从世界各国城镇化态势看，单个大城市“摊大饼”式平面扩张的模式已逐步被摒弃，城市群已成为发达国家城市化发展的主体形态。美国东北部城市群、北美5大湖城市群、英国伦敦城市群、欧洲西北部城市群、日本太平洋城市群等，都是在相对狭小的国土空间中集聚了大量的经济和人口，成为支撑经济发展、参与国际竞争的核心板块。从我国基本国情来看，人多地少、资源环境承载能力相对不高，这决定了不能单一发展大城市或小城镇。我国大城市发展相对较快，根据联合国有关资料，目前全球23个人口超1000万的城市中，有4个在中国；但只发展大城市，会由于人口过度集聚而患上难以治愈的城市病，如果违背规律片面发展中小城市和小城镇，又会造成巨大的资源浪费。科学的做法是依托城市群这个平台，通过城市间分工协作，促进大中小城市和小城镇协调发展。
    在《全国主体功能区规划》确定的城镇化地区，构建以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为3条纵轴，以轴线上城市群和节点城市为依托、其他城镇化地区为重要组成部分，大中小城市和小城镇协调发展的“两横三纵”城镇化战略格局。要优化提升东部城市群，培育发展中西部城市群。目前东部3大城市群已经比较成熟，但中国如此大规模的人口，仅依靠这3个城市群根本不行，需要培育一些新城市群，集聚产业、吸纳人口，成为推动国土空间均衡开发、引领区域经济发展的新增长极。《规划》已提出要加快培育成渝、中原、长江中游、哈长等城市群，并明确中央政府负责跨省级行政区的城市群规划编制和组织实施，省级政府负责本行政区内的城市群规划编制和组织实施。
    问：《规划》提出，要“提高城市可持续发展能力”，如何提高城市的可持续发展能力？
    答：提高城市可持续发展能力，涉及面较宽，既包括节约资源、保护生态环境等，也有经济社会发展领域的任务。总的要求是，加快转变城市发展方式，优化城市空间结构，增强城市经济、基础设施、公共服务和资源环境对人口的承载能力，有效预防和治理“城市病”，建设和谐宜居、富有特色、充满活力的现代城市。
    强化城市产业就业支撑，优化城市产业结构，营造良好就业创业环境。坚持工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展的路子，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，推动城市经济转型，促进产业优势升级，培育城市创新活力，营造良好的就业创业环境，增强产业支撑能力和就业吸纳能力。
    合理控制城市开发边界，优化城市内部空间结构，促进城市紧凑发展。按照统一规划、协调推进、集约紧凑、疏密有致、环境有效的原则，改造提升中心城区功能，严格规范新城新区建设，改善城乡结合部环境，提高城市空间利用效率，改善城市人居环境。加强市政公用设施和公共服务设施建设，增强基本公共服务供给，增强对人口集聚和服务的支撑能力。一是优先加快发展城市公共交通。二是加强市政公共设施建设，建设安全高效便利的生活服务和市政公共设施网络。三是完善基本公共服务系统，根据城镇常住人口增长趋势和空间布局，合理布局公共服务设施。
    适应新型城镇化发展要求，提高城市规划建设水平，将以人为本、尊重自然、传承历史、绿色低碳理念融入城市规划全过程；顺应现代城市发展新理念和新趋势，推动城市绿色、智能、人文全面发展。创新城市管理方式，完善城市治理结构。
    《规划》重在落实
    问：接下来，会有哪些措施落实《规划》？
    答：《规划》编制只是第一步，实施好《规划》更为关键。要统一思想，凝聚共识，抓好贯彻落实，重点做好以下几件事：
    一是分工落实《规划》。将《规划》确定的目标任务逐项分解落实，明确责任部门和工作要求。
    二是出台配套政策。有关部门将出台户籍、土地、资金、住房、基本公共服务等方面的配套政策和促进中小城市特别是中西部地区中小城市发展的支持政策。
    三是编制配套《规划》。组织有关部门和地区编制跨省级行政区的重点城市群《规划》，指导地方因地制宜编制本地区新型城镇化《规划》，加强与国家《规划》的衔接。
    四是开展试点示范。围绕建立农业转移人口市民化成本分担机制、多元化可持续的城镇化投融资机制、降低行政成本的设市模式、改革完善农村宅基地制度，在不同区域开展不同层级、不同类型的试点。
    五是完善基础设施。提高东部地区城市群综合交通运输一体化水平，推进中西部地区城市群内主要城市之间的快速铁路、高速公路建设，加强中小城市和小城镇与交通干线、交通枢纽城市的连接。强化市政公用设施和公共服务设施建设，提高对人口集聚和服务的支撑能力。